在武汉市武昌区星海路、紫沙路与小龟山路的合围区域，华中小龟山金融文化公园坐落于此。这里曾是建于上世纪70年代的中国电建湖北电力工程公司设备生产基地，如今经过更新改造，焕新成为金融产业园区，入驻企业达上百家。
项目负责人向21世纪经济报道记者介绍，该项目联动国有资本、产业资本与专业运营商，共同推动闲置工业用地转型升级为现代金融产业功能区，并形成了“政企联动、龙头引领、基金赋能、生态共融”的创新招商运营体系。
这是观察各地城市更新探索的一个有趣切面。城市更新项目投入大、周期长，资金问题往往是掣肘项目推进的一块硬骨头。对此，《城市更新“十五五”规划》就明确提出，要构建可持续的城市建设运营投融资体系。
在中部地区，多省已经锚定了“十五五”期间城市更新的投资目标。湖北省谋划“十五五”时期城市更新投资达7000多亿元；湖南省测算，“十五五”时期全省城市更新领域预计带动投资约1万亿元；安徽省提出，力争2026年全年完成城市更新领域投资1200亿元以上。
数万亿元的投资需求，不能仅依靠财政资金和国有资本的投入，还需要吸引更多民营企业和社会资本参与，中部六省正发力探索各具特色的多元化、可持续投融资模式。
财政引导带动社会跟投
当前，各地正改变以往城市更新由政府大包大揽的开发建设方式，转向探索多元化投融资模式，提升项目的可持续性。
各级政府均加大支持力度，多级财政、地方专项债以及超长期特别国债组合形成的政策资金拼盘，是各省城市更新的基础底盘。
2025年，中央财政首次设立城市更新专项，国家发展改革委下达中央预算内投资城市更新专项800亿元。据了解，2026年，该项资金安排规模将扩大至970亿元，预计惠及居民户数约800万户。2026年超长期特别国债中，安排1600亿元用于地下管网建设改造，比上一年增加250亿元。
在地方层面，中部六省主要以省级专项引导资金、奖补资金以及地方专项债等方式进行支持。例如，湖北2025年共计下达中央补助资金33.4亿元、预算内投资资金54.3亿元，安排省级奖补资金1亿元，推动全省开展城镇老旧小区、城市危旧房改造，加力实施城中村改造。
安徽于2025年设立省级财政专项引导资金，累计奖补城市更新项目3.2亿元。作为地方政府专项债“自审自发”试点，安徽2025年获批专项债额度504.2亿元，已发行206.2亿元，支持城市更新重点项目建设。
据了解，河南、湖北、安徽、湖南、江西等省份今年均提出将探索设立城市更新基金，进一步丰富项目融资渠道。
财政资金“打头阵”、专项债“加杠杆”，最终指向的是用有限的资金撬动更多的社会资本。河南省在今年4月举办全省城市更新政银企对接暨项目推介会，推介第一批项目共170个、总投资1289亿元，一方面对接政府、金融机构、社会资本等多方资金来源，另一方面将重点领域、成熟度高的城市更新项目和投资机会与市场分享。
《湖南省人民政府办公厅关于持续推进城市更新行动的实施意见》明确提出，完善市场化投融资模式，吸引社会资本参与城市更新。长沙市雨花区圭塘河项目就创新运用EOD模式（生态环境导向的开发），探索“政府直投+平台公司与社会资本合作+公益协同”的多元化投融资和运营机制，以7000万元的政府引导资金撬动13.8亿元社会资本投入。
“增强社会资本和民营企业参与城市更新的动力，核心在于稳定的政策预期、可盈利的空间、通畅的退出渠道。”中国国际工程咨询有限公司社会事业业务部副主任贾森在接受21世纪经济报道记者采访时表示，要从制度层面给社会资本一颗“定心丸”，探索项目库动态管理机制，给入库项目稳定的政策支持。
同时，在盈利空间方面，贾森建议，一是可以允许一定比例的业态混合和功能兼容，提升项目的整体收益，二是要探索“肥瘦搭配、以丰补歉”的片区统筹模式，以商业开发的收益来反哺公益性的基础设施和公共服务配套。
明确“谁受益、谁出资”原则
城市更新项目改造成本高、回报周期长且收益具有不确定性，市场主体和社会资本“算不平账”是不敢进的主要原因。
“城市更新的资金困境，是公益性成本与商业性收益之间的错配，单靠政府输血不可持续，完全依靠市场化运作也很难走通，因此应建立‘政府锚定基础收益、市场化运营创造增量价值’的投融资架构。”CBRE世邦魏理仕战略顾问部资深董事宗长浩向21世纪经济报道记者表示。
武汉市华中小龟山金融文化公园项目就采用了“市场化合资共建”模式，产权方湖北省电力建设第一工程公司提供土地与原始建筑资产，专业运营商南国置业承担改造出资与整体运营，湖北长创产业投资基金注入资本支持，明确了各方权责与收益分配。
据项目负责人介绍，该项目通过租金收入、停车费、场地使用费等多元收益，预计可在运营5年内收回约1.5亿元改造成本。截至目前，园区企业累计税收贡献超15亿元，2025年实现税收4.2亿元，资产价值与租金水平均实现显著溢价，其中租金单价较周边甲级写字楼溢价约64%。
《城市更新“十五五”规划》明确了“谁受益、谁出资”原则，一个城市更新项目，受益方可能是政府、居民、企业，也可能是周边商户甚至整个区域。目前，中部地区正在探索这一模式落地的具体路径。
例如在危旧房改造等场景中采用自主更新方式，居民作为主要受益人，成为更新项目的主导者和出资方。安徽省合肥市瑶海区明光巷14号危房原拆原建工程便是案例之一，该项目采取“自主更新、业主自筹、原拆原建”的方式翻建，由居民自筹40%，市、区财政各补助30%，所有资金纳入专用账户，由代建单位和施工单位共管，业主全程参与改造方式制定、方案设计、费用测算等环节。
而在老旧厂房、产业园区更新等场景中，则采用政企合作、收益共享的模式。
以湖北省武汉市“武钢云谷606”产业园为例，该项目通过算清政府、企业、储备机构“三本账”，促进财务平衡。区政府负责项目招商、园区内基础设施完善和周边环境提升，收益主要为后期税收；武钢负责产权范围内厂房翻新、门前屋后环境整治，收益为企业经营收入、租金回报等；储备机构负责园区周边土地收储、基础设施建设，并通过土地一级市场开发获得收益。
“城市更新真正的难点不在于技术和工程改造，而是改造之后的功能重构、资产增值和产业落地，如果后续没有运营、没有产业、没有现金流，就只是维修工程，而不是实质性的城市更新。”宗长浩表示。
宗长浩认为，在项目改造前应提前判断空间承载功能，同时以资产证券化和REITs为导向，将出租率、资本化率等指标作为反向约束，倒逼前期功能定位、空间配置、资产收益和租金体系更加合理。
此外，宗长浩表示，城市更新的可持续性，不仅取决于产业和企业，也取决于居民和使用者的认同感、参与感，因此要建立社会共同参与机制，只有让使用者在前期参与进来，改造后才更可能形成自下而上的维护共识。
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